特朗普政府于2025年2月21日发布了名为“美国优先投资政策”的备忘录（以下简称“备忘录”），阐述了其控制投资的政策立场。简言之，特朗普政府拟调整美国吸收投资和对外投资两方面的审查机制，以方便盟友对美国的投资、同时收紧中国和其他外国对手对美国进行或从美国获得投资。备忘录本身并未包括具体的监管要求，而是指示多个政府机构开始制定规则程序、形成有约束力的法规以实施上述政策。
备忘录提出的政策方针并不出人意料。特朗普政府此前在2025年1月20日发布的“美国优先贸易政策”备忘录中已承诺，其将重审前任政府于去年颁布的美国对外投资法规。更广泛地说，特朗普团队长期以来一再表示有意利用投资政策以实现与中国脱钩。
尽管如此，备忘录提供了特朗普政府拟推进的投资政策改革的很有价值的信息。我们认为，以下几个关键点值得注意。
关键点
1. 美国盟友对美国的投资将更容易，但会附带条件。
备忘录声明，来自美国盟友和伙伴（包括其主权财富基金）对美国的投资是“支持美国国家利益”的行为，政府将引导资源“以促进来自关键伙伴国家的投资”。
- 附条件的快速通道，以审查美国盟友的投资。对于那些限制自身与美国对手建立关系的盟友，美国将给予更优惠的投资待遇。美国将“根据盟友国对中国和其他对手国或威胁行动国的掠夺性投资和技术收购行为所采取的可证实的疏远和隔离措施按比例地放松”盟友国对美国投资的限制。来自于“指定的盟友和伙伴”的投资将适用“加速的‘快速通道’程序。备忘录并未解释该快速通道程序的具体形式，只是指出“需满足‘避免与外国对手合作’的前提条件”。我们预测美国外国投资委员会（CFIUS）将会负责该快速通道程序，但备忘录未明确指向CFIUS，因此也有可能会简化其他政府机构的审查制度以达到“快速通道”的效果。
- 缓解协议（Mitigation agreements）。备忘录暗示，对来自美国盟友的投资，应简化相关的CFIUS缓解协议，应该包含具体的缓解行动并且有时间限制。“过于官僚、复杂和开放式”的缓解协议“将停止使用。”
2. 外国对手对美国的投资将面临更大限制。
备忘录承诺将修改CFIUS程序，进一步限制来自中国、香港、澳门、古巴、伊朗、朝鲜、俄罗斯和“委内瑞拉政客尼古拉斯·马杜罗政权”等“美国对手国”的投资者对美国的投资。
- 限制中国对美国关键行业的投资。备忘录指出，将制定“新规则阻止……中国关联主体购买关键的美国企业和资产，只有服务美国利益的投资才能获允许。”例如，美国政府将通过CFIUS“限制中国关联主体投资美国的技术、关键基础设施、医疗保健、农业、能源、原材料或其他战略行业。”当然，上述投资已是CFIUS的关注重点，因此新规则具体会有什么变化仍拭目以待，但以下几点比较明确。
- 绿地投资和房地产。CFIUS将扩张对绿地投资的管辖权，并可就美国农田和敏感设施附近的房地产获得新授权（或执法行动权），但备忘录中并未提供进一步的细节信息。
- 新兴基础技术。美国政府将授权CFIUS“限制外国对手在敏感技术（尤其是人工智能）领域获取美国的人才和进入美国开展运营”，且美国政府会将“更多的‘新兴基础’技术纳入CFIUS的管辖权限范围。”这至少显然意味着新技术将被视为“新兴基础技术”，导致更多交易会触发CFIUS的强制申报。以上政策变化对其他监管制度、尤其是出口管制制度、将产生何种影响目前尚不明了。美国政府是否想扩大CFIUS的管辖权范围，例如扩大至目前不在管辖范围内某些类型的非投资交易（如技术转让或商业合作协议），也仍尚待观察。
- 阻止而非缓解。备忘录似乎倾向于授权CFIUS阻止外国对手对美国的投资，而非试图通过谈判，签订缓解协议以允许外国对手在美国投资。
3. 美国主体对外国对手的投资将面临更大限制。
拜登政府颁布了新法规，限制美国主体“对外”投资，投资限制目标是在半导体和微电子、量子信息技术和人工智能领域运营的某些中国关联公司，该新规于2025年1月2日生效（详见盛德洞察）。新的备忘录承诺，美国政府将重审现有的对外投资法规，并表明特朗普政府将修订和扩大这些法规，进一步限制美国主体对外国对手的投资。
- 新领域。现有对外投资法规的限制范围可能会扩大至涵盖“半导体、人工智能、量子、生物技术、高超音速、航空航天、先进制造、定向能及其他涉及中国的军民两用融合国家战略领域”中的新技术。
- 不受限制的例外情形更加紧缩。现有对外投资法规的限制范围中某些类别的投资例外（即不受限）情形未来可能会被纳入受限范围。备忘录对中国公司的以下募资做法表达了担忧：“向美国投资者出售在美国和外国公开交易所交易的证券；游说美国指数投资服务商和基金将此类证券纳入其发售的市场产品；及采取其他行动以确保获得美国资本及附带的无形利益”。备忘录指出，限制措施可能会扩展到养老金基金、大学捐赠基金及其他有限合伙投资者对“私募股权、风险投资、绿地投资、企业扩张及公开交易证券的投资。”上述某些投资类别已在现有对外投资法规涵盖范围之内，但其他类别尚未被涵盖——例如被动购买在公共市场公开交易的证券或有限合伙对美国基金的投资。某些例外情形可能会被取消。
- 中国的军民两用融合战略。备忘录指出，将制定“新规则阻止美国公司和投资者对某些行业的投资，只要这些行业旨在推进中国的军民两用融合国家战略”，更宽泛而言，美国将“使用所有必要的法律工具进一步阻止美国主体对中国军工行业的投资。”这些法律工具包括行使制裁权、实施对外投资限制、对持有某些指定的中国公司的证券加以限制等。中国的军民两用融合战略涵盖的技术包括量子计算、大数据、半导体、5G、先进核技术、航空航天技术和人工智能。
4. 任何国家对美国进行的某些类别的投资将获得更大的便利。
- 加速环境审查。“美国政府对美国吸收的10亿美元以上的投资将……加速相关环境审查。”
- 被动投资。美国“将继续欢迎和鼓励来自所有外国主体的被动投资。”有趣的是，备忘录并未排除来自外国对手的被动投资。备忘录将“被动投资”定义为包括：购买“无控制权的股份及无投票权、董事会席位权或其他治理权利的股票，且此类股权不赋予投资者任何管理影响力、实质决策权，也不给予投资者非公开的技术或技术信息、产品或服务。”
5. 美国政府将考虑与上述政策方针一致的其他贸易和税收政策行动。
- 中美税收合作。美国政府将考虑暂停或终止1984年中美所得税公约。
- 与中国的永久正常贸易关系。备忘录并未明确表示将撤销给予中国的永久正常贸易关系（PNTR）待遇，但强烈暗示了可能采取这一撤销步骤。备忘录指出，税收条约、中国加入世界贸易组织及给予中国国的永久正常贸易关系待遇是导致“美国工业衰落和中国军事技术现代化”的因素。备忘录随后指出，“我们将寻求扭转这两种趋势。”
- 其他行动。 美国政府还将：
- “确定适用于《外国公司问责法》所涵盖公司的财务审计标准是否足够充分”；
- “审查外国对手公司为了在美国交易所实现交易而使用的可变权益实体和子公司结构，因为此类结构限制了美国投资者的所有权权益及对美国投资者的保护，并审查针对这些公司的欺诈行为的指控”；
- “恢复1974年《雇员退休收入保障法》规定的最高受托人标准，以寻求确保外国对手公司不符合养老金计划缴纳人资格”。
后续步骤
美国政府后续将发布更具体的指引。特朗普总统在其“美国优先贸易政策”备忘录中已指示财政部长评估现有对外投资法规中是否“已包含了足以应对国家安全威胁的、充分的控制措施”，并在2025年4月1日之前提交对外投资法规方案的潜在修改意见。其他在“美国优先贸易政策”备忘录中提及的政府机构也须在2025年4月1日之前提交相关报告。我们预计美国优先投资政策备忘录中提出的政策建议将在上述报告中占据重要地位。
此外，如前所述，备忘录指示多个政府机构制定规则以实施备忘录中提出的政策。相关政府机构是否会发布拟议规则并公开征求意见尚不清楚。例如：美国商务部在制定出口管制相关规则的过程中经常发布“临时最终规则”，这些规则无需经过明确的意见征求及修订步骤便可自动成为最终规则。但随着规则制定的进程，至少会有更多限制投资的细节信息得以公开。
盛德律师会密切关注特朗普政府的美国投资政策的最新变化情况，并可随时回答您的相关问题。
